POLITICA CIENTIFICA |
Política científica (y tecnológica) en España: Un siglo de intenciones |
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 Acroread |
© Emilio Muñoz, 2001 emiliomz@iesam.csic.es, España |
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A la memoria de Ernest Lluch, paladín del diálogo, con quien tanto dialogué, asentí y disentí, durante la elaboración de la Ley de la Ciencia. Ha sido asesinado por defender el diálogo el día que terminé este artículo (21/XI/00)
RESUMEN [ABSTRACT]
El recorrido de la política científica (y tecnológica) en España a
lo largo de un siglo revela que ha habido una diversidad de iniciativas que han coincidido
con determinadas etapas de la historia. La idea de acometer el proceso de modernización,
en términos económicos y científico-técnicos, ha estado casi siempre presente en esas
iniciativas. A pesar de la puesta en marcha de variados instrumentos institucionales y
organizativos, el entorno de la ciencia y la tecnología en España permanece
desestructurado: no existe un verdadero sistema y el mito de Sísifo penetra con fuerza
como analogía explicativa de la dinámica de ese proceso, muchas veces intentado y pocas
veces conseguido.
Este análisis pone de relieve la importancia de los contextos que hay que tener en cuenta
para el diseño de políticas efectivas, procurando huir de las imitaciones extremas.
Introducción
Tras el período de gloria que España disfrutó en los siglos XV y XVI con el dominio de la náutica en el concierto internacional, se ha venido observando un continuo declive en el desarrollo científico y tecnológico español cuando se compara con el resto de los países europeos y con los grandes colosos del desarrollo económico e industrial que son Estados Unidos y Japón.
Los historiadores de la ciencia como Lain Entralgo, López Piñero, J. M. Sánchez Ron han venido insistiendo en las carencias que se han dado en el proceso evolutivo español con respecto a la ciencia y la tecnología. Entre sus argumentos cabe mencionar: la ausencia de un "siglo de oro" de la ciencia española; el orillamiento de la revolución industrial; una limitada incursión en el "siglo de las luces"; el conflicto entre las dos culturas y el debate sobre la capacidad científica de España; la disociación entre sectores estratégicos de la ciencia y la técnica [notas 1 y 2].
Setenta y cinco años en la promoción de la ciencia en España.
A pesar de este oscuro panorama, España experimentó a finales del siglo XIX y a lo largo del primer tercio del siglo XX un renacer científico y técnico que discurrió en paralelo con los primeros esfuerzos para llevar a cabo una "política para la ciencia". Estos esfuerzos se canalizaron a través de la Junta para Ampliación de Estudios (JAE), institución creada en 1907, de corte parecido a los Consejos británicos, que presidió el Premio Nobel de Fisiología y Medicina, Santiago Ramón y Cajal (Sánchez Ron, 1989). La política llevada a cabo por la JAE se articulaba por medio de la promoción de la ciencia de base, la creación de infraestructuras e instituciones como plataformas para avanzar en la generación del conocimiento científico; el establecimiento de instrumentos para armonizar la educación con el quehacer científico y con el reconocimiento, más o menos explícito, de la importancia del capital humano para ese quehacer. Es asimismo necesario subrayar que este esfuerzo a favor de la ciencia en España se vio acompañado por un florecimiento técnico que parecía ser heredero de la capacidad tecnológica que contribuyó al poderío de la navegación española en su periodo de esplendor.
Todos estos esfuerzos se vinieron abajo con el advenimiento de la guerra civil (1936-1939) y la dictadura impuesta por los vencedores, con los consiguientes movimientos reaccionarios que surgieron contra la intelectualidad académica y científica implicada en el renacer científico español que hemos mencionado, y que había apoyado en su gran mayoría a la república española.
La creación del CSIC
El evidente desmantelamiento de la infraestructura científico-política que generó el conflicto, se trató de paliar por el régimen del general Franco con la creación del Consejo Superior de Investigaciones Científicas (CSIC) que asumió la mayoría de los bienes exonerados a la JAE, si bien no pudo hacer frente con inmediatez a la sangría de capital humano producida por la diáspora de la guerra civil.
El CSIC fue construido alrededor de la figura de su fundador y primer Secretario General, José María Albareda. Albareda que había sido becario de la JAE y conocía su filosofía e instrumentos, llegó a ser Catedrático de Edafología (Ciencias del suelo) en la Facultad de Farmacia de la Universidad de Madrid (Complutense) y era miembro de la influyente organización religiosa Opus Dei en la que posteriormente profesó como sacerdote. Albareda era un buen conocedor de la dinámica internacional de la ciencia y trató de configurar al CSIC como una organización que respondiera a los patrones de esa dinámica, combinando las características de una institución como el Max Planck con las de las Academias de Ciencias de los países del Este Europeo - el CSIC surge como una agencia híbrida destinada tanto al diseño y promoción de la política científica como a la ejecución de investigación a través de institutos propios (Santesmases y Muñoz, 1993; número especial de la revista ARBOR, 1990). En su devenir [nota 3], ha contribuido decisivamente a la profesionalización de la actividad científica en España, y a la propuesta y puesta en práctica de organizaciones e instituciones innovadoras, en el marco español para la realización de la práctica científica. Sin embargo, el CSIC no pudo superar el trauma y la ambigüedad de su origen. Las relaciones con la universidad española distaron mucho de discurrir por el cauce de la colaboración y la amistad durante los primeros veinte años de la historia del CSIC, aunque se establecieron unidades y centros de investigación de carácter mixto, fundamentalmente ligados a áreas del conocimiento a las que se extendía la influencia ideológica, como es el caso de las Humanidades, o a áreas científico-técnicas a las que el Secretario General consideraba estratégicas para avanzar por el camino de una política "por la ciencia".
Por otro lado, la voluntad de internacionalización que rodeó la creación y la trayectoria institucional el CSIC no fue suficiente para instaurar la ciencia (y la técnica) española en el panorama internacional, aunque esa postura sí logró que la influencia internacional se proyectara sobre las carreras profesionales de los investigadores del CSIC [nota 4].
La primera reforma: La Comisión Asesora de Investigación Científica y Técnica.
La autarquía en la que el régimen de Franco había sumido a España iba conduciendo al país a una situación sin salida, con una crisis económica que era difícil de corregir. De ahí que fuera necesario emprender un giro importante en la estrategia económica seguida hasta entonces - estamos hablando de finales de los años cincuenta con la llegada al gobierno de los llamados "tecnócratas", con el plan de estabilidad económica y la subsiguiente puesta en marcha de los Planes de Desarrollo.
La opción adoptada por la estrategia tecnocrática, dirigida desde el Opus Dei, se orientó hacia la modernización de España bajo la inspiración de modelos foráneos. Este proyecto trató de incorporar la ciencia y la tecnología como instrumento de valor estratégico para conseguir aquel objetivo y contribuir al desarrollo económico español. La influencia de las organizaciones internacionales como la UNESCO y OCDE fue decisiva para la introducción en la agenda política de la referencia a la ciencia y la tecnología. Ante la insuficiencia del CSIC para cumplir sus funciones como organismo responsable de la política científica nacional, el movimiento reformista encabezado por la tecnocracia estableció un nuevo organismo, la Comisión Asesora de Investigación Científica y Técnica (CAICYT), con la función de asumir la planificación de la política científica y tecnológica. Esta política debía abordar un doble objetivo: promover la ciencia de base en el sector público y fomentar la investigación en el sector privado por medio de medidas incitativas, con la financiación de proyectos de investigación y desarrollo (I+D) en colaboración con investigadores del sector público. Estas acciones fueron puestas en práctica bajo la fórmula de "proyectos concertados de investigación", un instrumento que ha hecho fortuna en la historia de la política científica en España (Muñoz, 1998).
La CAICYT vio constreñida la eficacia de su acción durante los primeros años de su vida administrativa por la ausencia de un presupuesto específico para realizar las funciones previstas. Sólo varios años después, con la puesta en operación de los Planes de Desarrollo se estableció el Fondo Nacional para la Investigación Científica y Técnica con la dotación de recursos económicos para la CAICYT. Con esta atribución, la CAICYT pudo poner en práctica iniciativas encaminadas a desarrollar una "política para la ciencia" con la financiación de proyectos de investigación en el sector público, favoreciendo por primera vez, tras la guerra civil, la financiación de infraestructuras y equipamiento científico en el mundo universitario. Es importante subrayar que la CAICYT, aunque fue adscrita al Ministerio de la Presidencia -la institución gubernamental responsable de la coordinación entre los distintos ministerios-, mantuvo una estrecha conexión administrativa con el CSIC durante varios años, desde su creación hasta la década de los setenta, haciendo difícil la institucionalización de su independencia. De hecho, el ámbito del CSIC más orientado hacia la tecnología -identificado con el Patronato Juan de la Cierva- jugó un papel decisivo en la organización y gestión de la CAICYT. Esta circunstancia ponía de manifiesto la efectividad de un principio rector en la administración española, principio que guarda analogía con el principio de conservación de la energía y que podemos enunciar así: "en la administración española ninguna organización e institución se crea o se destruye, únicamente se transforma".
A pesar de los esfuerzos de la CAICYT en establecer la organización de la investigación científica y técnica en España, el análisis de esos esfuerzos nos revela que sus resultados fueron limitados. El desarrollo económico promovido por la estrategia tecnócrata, fue independiente de la influencia de la ciencia y la tecnología. Como he señalado en diversas publicaciones (Muñoz et al., 1998; 1999; Muñoz, 2000) España accedió al décimo lugar en la escala económica mundial con un modesto esfuerzo en el gasto de I+D que apenas superaba el 0,3 por ciento de su producto interior bruto (PIB).
La relación con América Latina.
Aunque el discurso oficial del régimen de Franco incluyó referencias a Iberoamérica entre sus objetivos políticos e incluso dispuso de una organización como el Instituto de Cooperación con Iberoamérica como instrumento resonante para su puesta en práctica, ese discurso estuvo prácticamente ayuno de realizaciones [nota 5].
La transición democrática
La muerte de Franco y la transición a la democracia representaron un nuevo paro en el proceso de institucionalización de la ciencia y la tecnología en España. La preocupación por asentar la democracia en un entorno político y económico de extrema fragilidad, desplazó a la ciencia de la inmediata acción política. Hubo que esperar a finales de los años 70 para la reaparición de la ciencia y la tecnología en el panorama político español. Contribuyó decisivamente a que ello fuera así la creación del Ministerio de Universidades e Investigación bajo la dirección de Luis González Seara y la consiguiente remodelación de la CAICYT que fue colocada bajo la dependencia de ese ministerio y convertida en una agencia financiadora de la I+D por mecanismos competitivos.
El Ministerio de Universidades e Investigación tuvo una corta vida (apenas dos años) pero sirvió para establecer una senda en la organización de la gestión de la ciencia (y la tecnología) que se ha mantenido durante algunos años y que fue el armazón sobre el que se construyó la reforma de los años 80 que presentamos a continuación. Durante este periodo, la cuestión de la cooperación con América Latina en I+D empieza a surgir con fuerza con el diseño y primeros pasos del programa CYTED-D, un programa de naturaleza multilateral, que a partir de ese momento mantuvo una tendencia creciente que lo llevó a su consolidación y a su inclusión en los Programas de cooperación de las Cumbres Iberoamericanas de Jefes de Estado y de Gobierno (Sebastián, 1999).
La reforma de los años ochenta
La transición hacia la democracia en España se ha considerado como un proceso de éxito que ha contribuido decisivamente a la modernización del país. Otro factor importante para mantener la tensión sobre este proceso de modernización ha sido la integración de España en la Comunidad Europea (1986).
El impulso hacia la modernización hizo reaparecer las cuestiones relacionadas con la ciencia y la tecnología en la agenda política. Las elecciones de 1982 marcan un punto álgido en esta dinámica. Las políticas sobre I+D encontraron su hueco en los programas electorales de los partidos. El Partido Socialista (PSOE) había hecho particular hincapié en estos puntos y tras la victoria electoral alcanzada, puso en marcha un proceso de reforma. Este proceso tuvo sus bases en la idea de plantear modelos imitativos a los de los países más avanzados en su desarrollo tecnológico, económico e industrial, siguiendo la pauta del modelo lineal de la investigación hacia la tecnología. La falta de experiencia de los actores políticos y del mundo académico sobre estas cuestiones determinó que se adoptara este modelo, cuando precisamente se estaba cuestionando en aquellos países y aquellos entornos que se trataba de imitar.
En cualquier caso, la decidida acción de los "emprendedores políticos" (Sanz Menéndez, 1997) hizo posible la reforma que se caracteriza por dos puntos de fuerza: a) diagnóstico de la situación y b) diseño y puesta en práctica de medidas políticas para la terapéutica de la situación.
Evaluación de la reforma de los 80
Los resultados de la reforma han sido híbridos con una mezcla de éxitos y fracasos. Es posible que los éxitos sobrepasen en calidad y cantidad a los resultados poco satisfactorios, pero éstos están ahí para recordarnos con insistencia que hay asignaturas pendientes, y algunas de bastante calado, en el programa de reforma de la ciencia y la tecnología en España. Esta evaluación se puede resumir de modo sucinto en los siguientes puntos.
La reforma de final de siglo
Las elecciones de 1996 han supuesto la llegada al poder del Partido Popular, dando así sentido práctico al principio de alternancia tan común en las democracias avanzadas.
La reforma de los años ochenta en el terreno de la I+D ha tenido que someterse al escrutinio de esta alternancia.
Los cambios organizativos han sido importantes y además rápidos, lo que hace difícil proceder a una evaluación de sus consecuencias.
En términos generales, se puede decir que los cambios han perseguido corregir las disfunciones detectadas en el embrionario sistema español de ciencia y tecnología.
Algunas conclusiones para un punto y seguido
Parece lógico concluir que España en los albores del Siglo XXI permanece desestructurada en su sistema científico-técnico. Durante una centuria se han llevado a cabo muchos intentos que se saldan con una mezcla agridulce de éxitos y resultados menos satisfactorios.
En diversas ocasiones he acudido a la metáfora mitológica de Sísifo para explicar la postura de los varios "sísifos" que han tratado de levantar la piedra de la ciencia y la tecnología (o de su sistema) en España hasta la altura que parece corresponderles. En mi modesta opinión, esa analogía es todavía válida para entender dónde nos encontramos.
Si hay que transmitir una idea clave o de fuerza para América Latina a partir de la experiencia centenaria de España, ésta sería que: "hay que tener en cuenta la importancia de los contextos y, por lo tanto, hay que huir de las importaciones miméticas de modelos o sistemas que funcionan en contextos muy distintos".
Referencias
ARBOR (varios autores) (1990). El CSIC: una visión retrospectiva, Consejo Superior de Investigaciones Científicas, Madrid.
Muñoz, E. (1998). La investigación en la España de hoy. Mapa de acciones y constricciones y su reflejo en el paisaje de 1997. Asclepio, vol L -1-1998: 7-29.
Muñoz, E. Santesmases, Mª J. y Espinosa, J. (1998). Organisational detours for building up an efficient public research system. The case of Spain and Portugal, an endless story? EASST´98, Cultures of Science and Technology. Europe and the Global Context, Abstracts volume: 55-56.
Muñoz, E. Santesmases, Mª J. & Espinosa de los Monteros, J. (1999). Changing structure, organisation and nature of public research systems. Their dynamics in the cases of Spain and Portugal. Instituto de Estudios Sociales Avanzados - CSIC, Madrid.
Muñoz, E. (2000). Spanish System of Research. In: Handbook of National Research Systems. Eds: Laredo, Ph. & Mustar, Ph., Economica International, Paris (en prensa).
Sánchez Ron, J.M. (Coord) (1989). 1907-1987 La Junta para Ampliación de Estudios e Investigaciones Científicas 80 años después, vol I y II. Consejo Superior de Investigaciones, Madrid
Santesmases, Mª J. y Muñoz, E. (1993). Las primeras décadas del Consejo Superior de Investigaciones Científicas: una introducción a la política científica del régimen franquista. Boletín Institución Libre de Enseñanza, nº16: 73-94.
Sanz Menéndez, L. (1997). Estado, ciencia y tecnología en España: 1939-1997.Alianza Universidad, Madrid.
Sebastián, J. (1999). Informe sobre la Cooperación Académica y Científica de España con América Latina. Centro de Información y Documentación Científicas, CSIC, Madrid.
Punteros de interés
http://www.iesam.csic.es Consejo Superior de Investigaciones Científicas, España, Unidad de Políticas Comparadas.
Notas
1. Lain Entralgo ha subrayado la dificultad de la universidad española durante bastante tiempo para realizar investigación y responder a las necesidades sociales.
2. Sánchez Ron ha indicado que el sector de la defensa no ha contribuido en la España franquista al desarrollo científico y técnico.
3. El CSIC presenta las mayores semejanza organizativas con el Centre National de la Recherche Scientifique (CNRS), organización contemporánea y promovida igualmente por el poder político, aunque esas iniciativas tuvieran sus orígenes en muy diferentes ideologías (nacional-socialismo y comunismo, respectivamente).
4. Para conocer la imagen del CSIC en el año 2000 véase el número de ARBOR del que es editor Miguel Angel Garrido; "El CSIC en los umbrales del siglo XXI", nº653, mayo 2000.
5. Las relaciones entre España e Iberoamérica en los planos culturales, científicos y políticos han sido analizadas, por ejemplo, en el nº 14, II época, del Boletín de la Institución Libre de Enseñanza, agosto 1992.
Sitios de interés